Kanttekening

Dertig jaar na de genocide in Srebrenica: nog steeds geen rechtsherstel voor de nabestaanden van de slachtoffers?

Op 11 juli 2025 was het dertig jaar geleden dat de genocide in Srebrenica in Bosnië en Herzegovina begon. Die dag viel de stad Srebrenica in handen van het Servisch-Bosnische leger. In de dagen die erop volgden, werden meer dan achtduizend Bosnische mannen gedeporteerd en vervolgens uitgemoord door Bosnisch-Servische troepen. Nochtans was Srebrenica, samen met enkele andere steden in Bosnië, zoals onder andere Sarajevo en Zepa, door de VN-Veiligheidsraad uitgeroepen tot een zogenaamde safe area, een gebied waar burgers gevrijwaard zouden worden van gewapende aanvallen of vijandige daden. De United Nations Protection Force («UNPROFOR»), de vredesoperatie van de Verenigde Naties («VN»), diende deze gebieden te beschermen en mocht zo nodig geweld gebruiken om de veiligheid van die gebieden af te dwingen (UN Doc. S/RES/836, 4 juni 1993). Maar ondanks de aanwezigheid van UNPROFOR, en meer in het bijzonder van het Nederlandse contingent Dutchbat, dat deel uitmaakte van UNPROFOR en in Srebrenica was gestationeerd, liep de situatie er in juli 1995 volledig uit de hand en vond een genocide plaats in Srebrenica. Naar aanleiding van het falen van UNPROFOR, en dan met name van Dutchbat, werd in 2007 door de Stichting Mothers of Srebrenica, een vereniging die de belangen behartigt van circa zesduizend nabestaanden van de slachtoffers van de genocide in Srebrenica, en enkele nabestaanden een zaak aangespannen tegen zowel Nederland als tegen de VN (de zaak «Mothers of Srebrenica»). Ze eisten dat zowel Nederland als de VN aansprakelijk zouden worden gesteld voor de val van de enclave. Ze verweten de VN en Nederland in het bijzonder dat zij hun verplichtingen om de val van Srebrenica te voorkomen, niet zijn nagekomen, met als gevolg dat ten minste achtduizend mensen zijn omgekomen, onder wie familieleden van de moeders.

Nu, dertig jaar na de feiten, lijkt het doek definitief te zijn gevallen over deze rechtszaak.

De Nederlandse Staat werd uiteindelijk in 2019 door de Hoge Raad (Arrest Hoge Raad 2019), het hoogste rechtscollege in Nederland, in zeer beperkte mate aansprakelijk gesteld voor de genocide in Srebrenica. De Hoge Raad oordeelde dat de Nederlandse Staat onrechtmatig had gehandeld door na de val van Srebrenica de mannelijke vluchtelingen die zich op 13 juli 1995 in de namiddag nog op de compound van Dutchbat in Potočari bevonden, ongeveer 350 mannen, niet de keuze te hebben geboden om op de compound te blijven en hun aldus de kans van 10% onthielden om niet te worden blootgesteld aan de onmenselijke behandelingen en executies door de Bosnische Serviërs. Voor de dood van alle andere mannen die hun toevlucht hadden gezocht in Srebrenica, maar geen toegang hadden gekregen tot de compound van Nederland, werd Nederland niet aansprakelijk gesteld, en dit omdat Nederland volgens de Hoge Raad op dat ogenblik geen effectieve controle had over de verweten handelingen en/of omdat die handelingen niet onrechtmatig waren (Stichting Mothers of Srebrenica en eiseressen v. Staat der Nederlanden en de Verenigde Naties, ECLI:NL:HR:2019:1223, Hoge Raad, 19 juli 2019).

In navolging van het arrest werd de Commissie Uitvoering Civielrechtelijke Regeling Srebrenica onder leiding van Sylvia Wortmann («Commissie Wortmann») door de Nederlandse regering in 2020 ingesteld. Deze commissie stond in voor de uitvoering van de civielrechtelijke schaderegeling voor nabestaanden van de omgekomen mannelijke vluchtelingen in Srebrenica, overeenkomstig het Arrest Hoge Raad 2019. Volgens deze regeling, opgesteld door de Nederlandse regering, in overleg met de stichting Mothers of Srebrenica en de Commissie Wortmann, konden nabestaanden van een slachtoffer, in casu echtgenotes, ouders, kinderen, broers en zussen van een slachtoffer, in aanmerking komen voor een schadevergoeding, mits zij aannemelijk konden maken dat hun omgekomen familielid op 13 juli 1995 nog op de compound van Dutchbat in Potočari in Srebrenica was. Enkel deze groep van nabestaanden kon aanspraak maken op een schadevergoeding, omdat Nederland enkel voor die specifieke handelingen die zich op 13 juli voltrokken op de compound in Potočari, aansprakelijk werd gesteld door de Hoge Raad.

Van de 8.135 verzoeken tot schadevergoeding die de Commissie Wortmann ontving en die betrekking hadden op 2.690 slachtoffers van de genocide in Srebrenica, werden uiteindelijk 2.374 verzoeken, die betrekking hadden op 612 slachtoffers, toegekend. In totaal werd een bedrag van 25 miljoen euro aan schadevergoeding toegekend en uitbetaald (Eindverslag van de Netherlands Compensation Commission Potočari, Den Haag, 26 juli, 2024).

Met de toekenning van de schadevergoeding aan de nabestaanden van 612 slachtoffers van de genocide in Srebrenica lijkt het doek te zijn gevallen over een zaak die meer dan zeventien jaar heeft aangesleept en die betrekking had op feiten die zich ondertussen dertig jaar geleden hebben afgespeeld. Nochtans blijven heel wat vragen onbeantwoord. De vragen die blijven nazinderen, hebben onder meer betrekking op de al dan niet doorslaggevende rol die andere actoren hebben gespeeld bij de val van Srebrenica en wie aansprakelijk is voor de dood van alle andere slachtoffers van de genocide. De belangrijkste leiders van de Bosnische Serviërs, Radovan Karadzić en Ratko Mladić, werden weliswaar respectievelijk in 2019 en 2021 definitief veroordeeld door het Internationaal Tribunaal voor het Voormalige Joegoslavië voor hun aandeel in de genocide in Srebrenica, maar over de rol van de VN bij de ontoereikende bescherming van de bevolking in Srebrenica werd tot dusver geen uitspraak gedaan. In de zaak «Mothers of Srebrenica» verklaarden de Nederlandse rechtbanken zich zowel in eerste aanleg als in beroep en cassatie onbevoegd om hierover te oordelen (Stichting Mothers of Srebrenica e.a. v. Staat der Nederlanden en de Verenigde Naties, LJN:BD6795, Rechtbank ’s-Gravenhage, 10 juli 2008; Stichting Mothers of Srebrenica e.a. v. Staat der Nederlanden en de Verenigde Naties, LJN:BL8879, Gerechtshof ’s-Gravenhage, 30 maart 2010; Stichting Mothers of Srebrenica e.a. v. Staat der Nederlanden en de Verenigde Naties, LJN:BW1999, Hoge Raad, 13 april 2012).

De VN genieten immers immuniteit van jurisdictie voor nationale rechtbanken overeenkomstig artikel II, sectie 2 van het Verdrag inzake Voorrechten en Immuniteiten van de VN («1946 Verdrag»), waardoor de nationale rechter zich in een procedure tegen de VN in principe onbevoegd moet verklaren, tenzij de VN afstand van de immuniteit zouden doen.

In het kader van de zaak «Mothers of Srebrenica» riepen de VN in een schrijven aan de Permanente Vertegenwoordiger van Nederland bij de VN inderdaad hun immuniteit in. Vervolgens verklaarden de bevoegde rechtbanken zich telkenmale, na verstek te hebben verleend tegen de VN, onbevoegd om kennis te nemen van de vorderingen voor zover deze waren gericht tegen de VN. Bovendien werd de immuniteit van jurisdictie van de VN bevestigd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak die de Stichting Mothers of Srebrenica en enkele nabestaanden in dit verband hadden aangespannen tegen Nederland (EHRM, 11 juni 2013, 65542/12, Stichting Mothers of Srebrenica e.a./Nederland).

Dat het toekennen van immuniteit van jurisdictie aan de VN op gespannen voet staat met de rechtsbescherming van de personen die schade hebben geleden ten gevolge van handelingen van de VN, is zonder meer duidelijk. Dit is wellicht ook de reden, of een van de redenen, waarom artikel VIII, sectie 29 van het 1946 Verdrag bepaalt dat de VN dienen te voorzien in een alternatieve wijze om geschillen die ontstaan uit contracten of andere geschillen met een privaatrechtelijk karakter waarbij de VN partij zijn, te beslechten.

Deze bepaling wordt dan ook beschouwd en omschreven als de logische tegenhanger van en een vorm van compensatie voor de immuniteit van jurisdictie die de VN genieten (K. Schmalenbach, «Dispute Settlement (Article VIII Sections 29-30 General Convention» in A. Reinisch (ed.), The Conventions on the Privileges and Immunities of the United Nations and its Specialized Agencies, Oxford, OUP, 2016, 529-536; T. Henquet, The Third-Party Liability of International Organisations. Towards a «Complete Remedy System» Counterbalancing Jurisdictional Immunity, Leiden/Boston, Brill/Nijhoff, 2023, 104).

Deze bepaling en daaraan gekoppeld de geschillenbeslechtingsregelingen die op basis hiervan door de VN werden opgericht, vertonen echter aanzienlijke tekortkomingen en zijn allesbehalve adequaat.

Zo laat artikel VIII, sectie 29 van het 1946 Verdrag in het midden welke specifieke beslechtingsmechanismen of regelingen de VN dienden en dienen te ontwikkelen. Het biedt de VN een niet geringe discretionaire bevoegdheid bij de concrete invulling van deze verplichting. Bovendien geldt de verplichting tot de oprichting van alternatieve geschillenbeslechtingsregelingen enkel voor geschillen die privaatrechtelijk van aard zijn. Wat een geschil van privaatrechtelijke aard is in de context van geschillen tussen de VN en een private actor (een natuurlijk persoon of een private rechtspersoon), wordt in het 1946 Verdrag in het midden gelaten. In de praktijk beoordelen de VN zelf eenzijdig of een geschil van privaatrechtelijke aard is. Derhalve beslissen ze zelf of het geschil onder de verplichting van artikel VIII, sectie 29 van het 1946 Verdrag valt. Dit werd trouwens uitdrukkelijk bevestigd door het Office of Legal Affairs van de VN, in het kader van antwoorden die het formuleerde op een vragenlijst opgesteld door de Speciale Rapporteur voor de bespreking van het onderwerp «Beslechting van geschillen waarbij internationale organisaties partij zijn» door de International Law Commission («ILC») in 2023 (International Law Commission: Settlement of Disputes to which International Organizations are Parties: Memorandum by the Secretariat, UN Doc. A/CN.4/764, 10 januari 2024, 74-75). Op die manier zijn de VN partij en rechter in eigen zaak. Nochtans zou het aangewezen zijn dat een onafhankelijk orgaan, los van de VN, de aard van een geschil zou vaststellen.

Daarnaast laat het Office Of Legal Affairs van de VN er ook geen twijfel over bestaan dat de VN overeenkomstig artikel VIII, sectie 29 geenszins verplicht zijn om voor niet-privaatrechtelijke geschillen in een daadwerkelijk rechtsmiddel te voorzien. Het Office of Legal Affairs verwoordde dit in 2023 als volgt:

«Consistent with article VIII, section 29 (a), of the General Convention, the United Nations makes a distinction between claims of a private law character and claims of a public law character. The latter category of claims falls outside the scope of article VIII, section 29, of the General Convention. Those include, for instance, claims made against the United Nations in relation to the exercise of its constitutional functions. Thus, the Secretary-General stated in his report to the General Assembly in 1995 that «the Organization does not agree to engage in litigation or arbitration with the numerous third parties that submit claims [...] based on political or policy-related grievances against the United Nations, usually related to actions or decisions taken by the Security Council or the General Assembly in respect of certain matters» (UN Doc. A/CN.4/764, 10 januari 2024, 74-75»).

Hoewel men kan aannemen, zoals onder meer door Henquet wordt betoogd, dat het geschil in de zaak «Mothers of Srebrenica» niet kan beschouwd worden als een geschil van privaatrechtelijke aard, rijst vervolgens de prangende vraag of de VN in dergelijke situaties dan zonder meer onaantastbaar zijn (T. Henquet, 205-209). En dat de nabestaanden van de slachtoffers van de genocide in Srebrenica geen enkel rechtsmiddel hebben om de VN ter verantwoording te roepen voor de ontoereikende bescherming van de burgerbevolking in Srebrenica. In een rapport van de Secretaris-Generaal over Srebrenica werd nochtans toegegeven dat de VN ernstige fouten hadden gemaakt. Juridische gevolgen werden er echter niet aan gekoppeld (Report of the Secretary-General Pursuant to General Assembly Resolution 53/35: the Fall of Srebrenica, UN Doc. A/54/549, 15 november 1999, 111).

Volgens de institutionele regels van de VN zelf zijn de VN immers enkel verplicht om in een rechtsmiddel voor privaatrechtelijke geschillen te voorzien. Nochtans kan worden geargumenteerd, zoals onder meer door de Nederlandse Commissie van Advies voor Volkenrechtelijke Vraagstukken, dat internationale organisaties, en dus ook de VN, de verplichting hebben om te voorzien in een adequaat geschillenbeslechtingssysteem voor alle categorieën van geschillen waarbij een internationale organisatie partij is. Het recht op toegang tot een rechter en het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel kunnen immers beschouwd worden als een essentieel onderdeel van het internationaal mensenrechtensysteem, ontwikkeld in het kader van de VN. En ook al zijn de VN geen partij bij deze verdragen, toch mogen we van de VN verwachten dat zij, als verdedigers van de mensenrechten, zelf in een adequaat geschillenbeslechtingssysteem voorzien voor alle geschillen tussen de VN enerzijds en natuurlijke en private rechtspersonen anderzijds. Des te meer daar het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel en het recht op toegang tot de rechter grotendeels worden beschouwd als internationaal gewoonterecht (Beslechting van geschillen waarbij een internationale organisatie partij is, Commissie van Advies voor Volkenrechtelijke Vraagstukken, Advies 47, 13 augustus 2024, 4, 9; International Law Commission: Settlement of Disputes to which International Organizations are Parties: Third Report on the Settlement of Disputes to which International Organizations are Parties, by August Reinisch, Special Rapporteur, UN Doc. A/CN.4/782, 30 januari 2025, 87-90).

Tot dusver hebben de VN zo goed als nagelaten hier gevolg aan te geven. Het dreigt niet alleen de reputatie van de VN, maar ook hun legitimiteit die in het huidige klimaat al sterk onder druk staat, nog verder te ondermijnen.

Dat de Algemene Vergadering van de VN 11 juli inmiddels heeft uitgeroepen tot de «Internationale dag van bezinning en herdenking van de genocide van 1995 in Srebrenica» is symbolisch ongetwijfeld belangrijk, zeker voor de nabestaanden, maar het lost de problematiek inzake de afwezigheid van een adequaat geschillenbeslechtingssysteem voor geschillen die niet privaatrechtelijk van aard zijn, niet op (UN Doc. A/RES/78/282, 23 mei 2024). Evenmin mag deze internationale dag van bezinning en het wereldwijd herdenken van de genocide de enige vorm van rechtsherstel zijn voor de nabestaanden van de slachtoffers van de genocide in Srebrenica. Critici beschouwen dit initiatief dan ook als niet veel meer dan een doekje voor het bloeden.

De beslissing van de ILC op 17 mei 2022 om het onderwerp «Beslechting van geschillen waarbij internationale organisaties partij zijn» op te nemen in haar werkprogramma, en daaraan gekoppeld de benoeming van August Reinisch als speciaal rapporteur, is een ander initiatief dat veelbelovend is (Report of the International Law Commission, Seventy-third Session (18 april-3 juni en 4 juli-5 augustus 2022), UN Doc. A/77/10, 12 augustus 2022, 340).

Uitgangspunt in de voorstellen van richtlijnen geformuleerd door de Speciale Rapporteur in het kader van de werkzaamheden van de ILC hierover, is dat de immuniteit van jurisdictie van internationale organisaties gerespecteerd dient te worden om hun onafhankelijk functioneren te waarborgen. Daartegenover staat dan wel dat voor private actoren mechanismen voor geschillenbeslechting beschikbaar moeten zijn die in overeenstemming zijn met de beginselen van de rechtsstaat en de mensenrechten.

Zo stelt de rapporteur onder meer voor dat arbitrage, rechtspraak of andere redelijke alternatieve methodes van geschillenbeslechting breder toegankelijk worden gemaakt voor de beslechting van geschillen tussen internationale organisaties en private actoren. De beschikbaar gestelde vormen voor de beslechting van geschillen moeten bovendien in overeenstemming zijn met de procedurele beginselen van de rechtsstaat en de mensenrechten (UN Doc. A/CN.4/782, 30 januari 2025, 83-105).

Deze voorstellen van richtlijnen kunnen ongetwijfeld het uitgangspunt vormen voor de ontwikkeling van een adequaat geschillenbeslechtingssysteem in het kader van de VN, met name voor geschillen die niet-privaatrechtelijk van aard zijn. Ze zijn inmiddels positief onthaald in het kader van de werkgroep die door de ILC hiervoor werd opgericht en zullen eerstdaags op de volgende zitting van de ILC in 2026 verder worden besproken (Report of the International Law Commission, Seventy-sixth Session (28 april-30 mei 2025), UN Doc. A/80/10, 9 juni 2025, 95-96)

Het blijft natuurlijk de vraag in hoeverre de VN, in casu het VN-secretariaat, hier ook daadwerkelijk gevolg aan zullen geven. De rapporteur heeft immers ook benadrukt dat de bijdrage van de ILC eruit bestaat om zorgvuldig afgewogen aanbevelingen te formuleren voor de beslechting van geschillen die geschikt zijn om in overweging te worden genomen door internationale organisaties in het algemeen (International Law Commission: First Report on the Settlement of International Disputes to which International Organizations are Parties, by August Reinisch, Special Rapporteur, UN Doc. A/CN.4/765, 3 februari 2023, 13-15; International Law Commission: Second Report on the Settlement of Disputes to which International Organizations are Parties, by August Reinisch, Special Rapporteur, UN Doc. A/CN.4/766, 1 maart 2024, 4).

Ondertussen voelt de overgrote meerderheid van de nabestaanden van de slachtoffers van de genocide in Srebrenica zich in de steek gelaten en onrechtvaardig behandeld omdat zij, met uitzondering van de nabestaanden van de 612 mannen van wie het aannemelijk was dat deze zich op 13 juli 1995 nog op de compound van Dutchbat in Potočari in Srebrenica bevonden en die vervolgens van de Nederlandse compound werden weggestuurd, geen schadevergoeding hebben gekregen. Bovendien hebben zij geen mogelijkheid om de VN voor hun rol in de genocide in Srebrenica ter verantwoording te roepen.

Voor de nabestaanden leidt dit dertig jaar na de feiten nog steeds tot frustratie en teleurstelling. De herdenking van de dertigste verjaardag van de genocide in Srebrenica was dan ook ten dele een herdenking in mineur.

Ann Pauwels

Ann Pauwels doceert grondige studie van het recht van de internationale organisaties aan de VUB en internationale relaties en Europese instellingen aan de KU Leuven, Campus Brussel. Zij is namens de VLIR lid van de Raad van Bestuur van het Vlaams Vredesinstituut van het Vlaams Parlement. Zij is tevens ondervoorzitter van de United Nations Association Flanders.